王雅文
游志雄
门诊问题
如何有效管理流浪宠物门诊专家
北京市逸峰律师事务所律师 游志雄
专家观点
◇根据侵权责任法规定，遗弃、逃逸的动物在遗弃、逃逸期间造成他人损害的，由原动物饲养人或者管理人承担侵权责任。
◇有效管理流浪宠物，首先，应当从立法层面明确宠物的法律定位。其次，应从源头上规范养宠人的行为。再次，明确流浪宠物的捕捉部门、登记部门和饲养部门。
◇由于政府部门对流浪宠物的收留能力有限，今后应当大力发展社会力量，形成以社会各界捐资维持、爱宠人士认养为主的发展模式。
据2017年12月6日《兰州晚报》报道，甘肃省兰州市民陈女士因受不了家属院好心人喂养的流浪狗每天吠叫，致电该报热线电话反映扰民，希望主管部门调查核实，制止在生活区养狗的行为。而11月10日，海南师范大学桂林洋校区一些师生在志愿者的带领下庄严承诺“在校不养宠”，据悉，这是中国动物保护公益联盟策划的“在校不养宠”公益宣传活动海南高校首站行的现场。其实，这也是高校的无奈之举，因为目前网络上走红的“学霸狗、学霸猫”多数都是大学生毕业后遗弃的宠物。在某种程度上，当前生活小区和高校已成为流浪宠物的“重灾区”。流浪宠物除了扰民，也给整个社会带来了环境污染、人身安全、道德伦理的问题。那么，流浪宠物为何如此难以管理?我国关于流浪宠物有哪些法律规定?怎样才能解决流浪宠物现象?记者采访了宁夏回族自治区银川市人民检察院检察官王雅文和北京市逸峰律师事务所律师游志雄。
流浪宠物的危害及成因
王雅文介绍，流浪宠物居无定所，随意繁殖，生活环境恶劣，不能得到定期清洁、免疫、驱虫等。其携带病毒、细菌和寄生虫的几率远远高于家养的宠物。除了严重污染生活环境，流浪宠物还可能引发动物疾病流行。
游志雄认为，出现流浪宠物的主要成因是饲主遗弃或者宠物走失。有些人饲养宠物是由于一时兴起，或是诸如年老独居、感情受挫等，一旦饲养热情褪去，或因工作地址更换、房屋拆迁、出国等情况发生，宠物们便被遗弃。
国内相关管理规定
游志雄介绍，我国没有关于流浪宠物的专门法律规定，相关规定散见于动物防疫法、进出境动植物检疫法、治安管理处罚法、侵权责任法等。其目的是为了防止动物传染疾病或致人损害。例如动物防疫法规定，本法所称动物，是指家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物;本法所称的动物疫病，是指动物传染病、寄生虫病。根据该法规定，管理机构是国务院畜牧兽医行政管理部门。县级以上地方人民政府畜牧兽医行政管理部门主管本行政区域内的动物防疫工作。县级以上人民政府所属的动物防疫监督机构实施动物防疫和动物防疫监督。这里所指的动物当然包括流浪宠物。对于流浪宠物伤人的行为，根据侵权责任法规定，遗弃、逃逸的动物在遗弃、逃逸期间造成他人损害的，由原动物饲养人或者管理人承担侵权责任。
王雅文表示，根据前述法律规定，各地制定了符合地方特色的管理规定，如北京市农业局制定的《北京市动物收容管理办法》规定，畜牧兽医行政部门负责被遗弃、被没收以及无主动物收容处理的管理和监督工作，具体由动物防疫监督机构负责实施，同时市动物防疫监督机构可自行或者委托有条件的社会机构(团体)设立动物收容所或指定场所，具体实施动物收容工作。今年12月1日，甘肃省兰州市颁布实施了《兰州市养犬管理条例》，该条例要求城管、住建等部门要做好主城四区的无主犬、流浪犬、野犬等的捕捉工作。一般而言，各地关于流浪宠物的收治对象主要包括三类：送养的动物、捕捉的流浪动物、罚没的动物。为保障收容动物的生存条件，地方性规定对收容机构的设施也都作出一般规定，能够保证其健康生存。
为何制度实施效果不佳
尽管我国有不少涉及流浪宠物的法律法规、地方性规定，但流浪宠物的管理还是不尽如人意。流浪猫狗仍旧在小区随意觅食、在高校到处“蹭课”。对此，受访专家认为，这主要是由立法仍有缺失造成的。
王雅文介绍，虽然有些地方出台了关于流浪宠物的管理条例，多数却只涉及犬类，对于其他宠物诸如猫、兔子等等，涉及甚少，而现在，小区流浪猫也随处可见，有的地方还能见到宠物蛇、龟。由于相关规定内容不全面、不具体，操作性不强，面对小区、校园等地方的流浪宠物，在其仅仅是流浪而没有涉及到疫病或者危害人身安全的情况下，小区物业及高校多数是听之任之，少有进行管理的，也有因自行管理采取措施不当而引发不良影响的。比如，2016年12月发生在南宁某学校的“打狗事件”。因该校发生过多次流浪狗伤人事件，保安当日发现有流浪狗在学生公寓附近徘徊时，便当众将狗打成重伤。该事件的视频被上传到网络，引起较大社会关注。
游志雄认为，流浪宠物管理存在制度缺陷，主要体现在以下方面：一是制度内容不全面。目前的法律、法规以及部门规章重点涉及公共卫生安全方面，对宠物的饲养以及没有疫病的流浪宠物的管理方面规定欠缺。前述分析表明，流浪宠物一般是由饲主遗弃或宠物走失造成，因此，规范宠物饲养才能从源头上控制流浪宠物。二是制度体系不规范。像在某些法律及地方性制度规定中，有的流浪宠物属于公安、城管等部门管理;有的属于农业、卫生等部门管理。管理部门不统一，导致制度的可操作性不强。三是责任承担缺失，违法成本低。多数地方性规定要求不得虐待、遗弃所养宠物，但是没有对违法行为设定相应的法律责任，对相关责任人没有任何惩罚措施。
国外规定可以借鉴
其实，对于流浪宠物，国外的相关制度可以借鉴。游志雄介绍，随着欧盟《保护宠物动物的欧洲公约》、英国《狗繁殖法》《宠物动物法》等陆续颁布，在欧洲发达国家，宠物从开始饲养到死亡全程受到法律规制。意大利《动物保护法》规定，虐待或遗弃宠物者，可被判1年监禁或1万欧元的罚款。
王雅文说，在英国，如果小狗的叫声太大，主人很可能会被罚款，罚金甚至高达5000英镑。在美国，养狗需要办理“身份证”，即在其颈部后面、两个肩胛之间的皮下，植入约1厘米的芯片，里边包含了狗主人的电话、家庭住址、狗接种疫苗情况等信息;若未及时接种疫苗，宠物医院会根据狗的资料进行提醒，再不接种将会被罚款。在法国，如果宠物主人因疏于看护，造成他人或公共财产损失的，必须赔偿一切损失，执法机构有权对宠物主人进行24小时拘留教育。
如何有效管理流浪宠物
游志雄认为，对于流浪宠物管理，首先，应当从立法层面明确宠物的法律定位。宠物虽然是“物”，但其毕竟有生命，应单独列为特殊种类物。基于此，应当对其进行相应的法律保护。近年有不少法律界人士呼吁出台动物福利法即是基于此种考虑。其次，应从源头上规范养宠人的行为。在各地流浪宠物管理条例中规定养宠人从饲养宠物开始直至宠物死亡的全程义务及相关责任，同时规定对于不履行义务人的具体罚则。再次，明确流浪宠物捕捉部门、登记部门和饲养部门。对于捕捉的流浪宠物应该进行电子档案登记，流浪宠物收容站应该具有必要的饲养条件。同时，将流浪宠物的管理和宠物饲养的规定相结合，对于宠物的销售、饲养等进行严格立法。
王雅文认为，要使流浪宠物管理具有有效性，可以从以下四个方面入手：一是严格宠物饲养登记制度。宠物饲养必须严格进行登记。登记内容主要包括饲主的信息、宠物基本情况，采取给宠物植入芯片的方式，便于后续各种管理措施的跟进。饲主发现宠物丢失的，可以向管理机构进行登记，便于宠物找回;发现故意遗弃宠物的，应当给予严厉处罚，从源头上减少流浪宠物的出现。
二是完善流浪宠物民间救助机制。流浪宠物收容中心现在主要有两类，一类是政府部门设立的流浪宠物留置站，还有一类是民间成立的救助站。政府部门对流浪宠物的收留能力有限，今后应当大力发展社会力量，形成以社会各界捐资维持、爱宠人士认养为主的发展模式。
三是对现存流浪宠物采取合理措施以减少数量。很多地方存在对流浪狗进行大面积扑杀的做法，但没有一个城市因此收到成效。目前，世界公认的控制流浪犬猫等宠物的最有效办法为“TNR”法，即“捕捉、结扎和放归”。把一个区域内的流浪犬猫全部捕捉起来，施以结扎手术后，放回它们原来生存的地方，并进行跟踪。有关数据显示，洛杉矶在1971年处理11万只流浪犬猫，低成本的绝育方式推出后，到1986年数目下降到只剩一半;温哥华8年间，流浪犬的处理量由8万条降到0.9万条以下。
四是加强宠物流通与宠物收养的管理。应当禁止个人出售宠物，同时对宠物商店进行严格管理。宠物商店出售宠物，必须要求购买者办理或代为办理相关的登记手续，进一步落实宠物管理制度。同时加强宠物收养制度，通过相应的优惠措施(减少或免除登记费用、免费接种疫苗等)鼓励饲养者主动收养流浪宠物收容中心的宠物，减少流浪宠物数量。
